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談工程建設項目招標文件編審總體思路
作者: 吳振全 、張建圓 發布時間:2021-07-28

招標文件是招標活動中最為重要的過程文件。在實施項目管理模式的建設項目中,在委托招標條件下,它不僅是招標代理機構代招標人草擬的重要服務成果,也是專業化的項目管理咨詢機構開展審核的重要文件。招標文件不僅涉及締約所需技術、經濟與商務要求,更廣泛包含了標的實施的各類重要信息。可以說,項目招標文件凝聚著豐富的思想。招標文件編審質量不僅決定著招標活動的成敗,更關系著未來標的實現的局面。實踐中,招標文件由招標代理機構編制完成后報請招標人審核確認,并經相關監管部門審核備案后發售。由于不同項目招標人在實際能力以及招標代理機構在服務水平等方面存在較大差異,或往往受限于多種因素影響,招標文件編審質量良莠不齊。為此,探尋科學編審方法不僅是提升招標文件質量的需要,更是要促進招標活動在建設項目中充分發揮關鍵作用。

1項目招標活動的階段劃分

工程建設項目的實施進程很大程度上是通過招標推動的,縱觀建設周期始末,項目招動可劃分為四階段:第一階段即項目前期咨詢階段,是針對項目施工前期各類建設手續辦理期間,有關咨詢服務委托所組織開展招標的階段。第二階段即項目勘察設計招標階段,項目歷經該階段則往往具備了推進實施的詳細技術條件。第三階段即施工、監理招標階段,項目在歷經該階段后則建設過程正式進入施工階段,這是項目前期準備到施工實施過程的重要過渡階段。第四階段,即施工總包單位組織開展的暫估價工程分包階段,施工總包單位作為招標人,針對納入其總包范圍的多項暫估價工程內容,按照既定的建設時序安排和施工組織需要陸續組織招標,需指出,這一階段周期較長,可持續到項目施工接近尾聲。 

2招標文件編審的局限性

僅依靠由招標代理機構編制招標文件,再由缺乏管理經驗的招標人審核確認后發售的做法,對于提升文件編制質量存在著一定局限性。從法律角度看,作為程序法,以《招標投標法》為核心的法律體系對招投標活動調整方向側重于招投標活動的程序與組織過程。然而,由于締約過程中招投標活動具有技術、經濟、商務及項目管理等豐富實體性內容,對于如何合理調整和規制招投標活則成為現行法律體系在設計上的一個不足。從招標代理服務角度看,代理服務往往僅集中在項目締約過程,而并非貫穿項目建設整個周期。服務的重點也往往僅集于有關程序執行服務方面,這可能導致招標代理在以項目后期建設為便利化的導向上出現一定欠缺。然而,由于締約過程及效果成為中標人良好履約的前提及保障,單純面向程序的服務在確保項目后期管理成效實現方面存在乏力。程序本位很難項目實施與管理利益全局高度科學把握締約活動。需指出,招標代理機構并不掌握項目管理的一切信息,更不具對稱性地備獲取項目相關資源的能力,這種不對稱性將掣肘招標文件編制。從項目法人視角看,作為招標人雖具有項目管理利益本位,但由于招標文件編審的專業性與復雜性,招標人無法給予專業性地審核。總體講,上述幾方面深深制約著招標文件編審質量。

3招標文件編審的科學模式

考慮到招標文件對于招標活動開展及項目管理、合同履約、推進實施的重要作用。針對本文所述局限,有必要確立合理的文件編審模式。筆者認為,招標人委托具有專業項目管理咨詢機構對招標代理草擬的招標文件初稿進行審核補充,或由其會同招標代理機構聯合編制招標文件。尤其對于建設規模龐大、工藝復雜項目顯得更為重要。招標人將文件編制與確認權委托給項目管理機構,由其充分結合項目特點,以科學編審原則為指導,采用更為有效編審方法基礎上順利完成編審過程。相比招標代理機構,項目管理咨詢機構的服務貫穿于建設周期,對招標項目信息掌握全面,對招標人管理利益訴求把握準確,其實施管理策劃更是需要通過招標締約過程來實現,其在管理方面的技術、經濟及商務等方面要求更是要通過納入合同條件的方式,針對所要中標的各參建單位進行部署。最終將由項目管理咨詢機構編審完成的招標文件報招標人確認。經項目管理咨詢機構進一步審核完善所形成的文件成果才能夠確保締約活動質量,才能夠對項目后期實施、管理及履約開創良好局面。簡言之,由招標人授權項目管理機構審核文件,由項目管理咨詢機構與招標代理合力編制將成為招標文件編審更為科學的模式。

4招標文件編審基本原則

    由于招標文件是由招標代理機構和專業的項目管理機構咨詢機構共同編審完成。實踐中,雖然招標代理機構的服務存在一定局限,但在面向活動組織、程序推進、法律風險規避等方面更為專業。需指出,兩機構在面向招標文件編審方面的分工并沒有絕對的界限。無論是招標代理還是項目管理咨詢機構均應遵循一致的編審原則,這有助于最大程度上統一招標文件編審思想。編審原則的提出需充分考慮招標活動所具有的強制性、締約性、程序性、競爭性和時效性本質,并充分結合其在工程建設所發揮的作用即提出合同條件、形成合同價格、確立管理關系、確定中標單位、落實管理要求、履行法定義務、獲得超值回報等。筆者梳理提出招標文件編審原則詳見表1所示。

表1 工程建設項目招標文件編審主要原則一覽

編審原則具體說明

針對性招標文件的內容應與緊密圍繞項目特性、實際情況、面臨的重點難點問題展開

前瞻性招標文件的內容應科學預見締約以及履約過程可能遇到的一切問題與風險,作為為招標文件發出后項目的管理與實施提供可靠的依據,為處置有關問題提供指導,對可能發生的有關情況做出積極的調整

系統性招標文件涉及的技術、經濟、商務以及項目管理的有關部署應確保完整、關聯且得到統籌的考慮

合法性招標文件內容應遵循工程建設領域以及標的物所涉及的有關法律、法規、政策及國家標準規范的要求,符合行政監管規制要求等

管理性招標文件中有關內容應確保項目管理策劃得到有效落實,確保項目管理要求充分顯現,尤其是招標文件合同條件要充分融入項目管理的思想理念與方法等

延續性招標文件內容要確保與招標活動的前期條件、必要準備工作以及項目招標前期相關工作保持緊密銜接,要依托于項目招標前期有關行政審批、項目技術、經濟等文件編制,形成對招標前期文件的進一步延續,凸顯項目管理與實施進程

一致性招標文件各章節、各有關內容在各方面保持一致,確保嚴謹性而避免出現相互矛盾、遺漏等情況

可以說,招標文件編制初衷就是要確保招標活動高效順利開展,實現各參建單位圍繞項目法人的管理協同,確立項目法人針對各參建單位的管理關系,并由此形成基于合同約束的管控體系。通過招標活動,招標人不僅履行了法定招標義務,更推進了競爭性價格的形成,實現了項目投資管理與造價控制目標,規避了管理責任與風險。通過締約過程全面部署了項目管理的要求,形成了積極管理局面,為項目確保后期高質量實施奠定了基礎。

5招標文件編審主要思路

招標文件編審過程應盡量消除主觀性,在遵循上述編審原則基礎上,有關內容確定更應具備充足的依據。

5.1合法合規編審文件。招標文件編審依據工程建設領域法律體系及相關技術標準、規范要求。招標活動應嚴格遵照相關行政主管部門的監管要求展開,招標文件內容應遵守各類政策性文件規定,這是確保內容合法有效的前提,也是規避相關法律與政策風險的基礎。為此,法律法規是招標文件編審的基本依據,合法合規則是招標文件編制的基本遵循。

5.2做好各項準備工作。招標文件由技術、經濟及商務等部分組成,招標文件編審需參照項目前期各類有關技術、經濟等方面資料,并成為項目前期資料的在締約階段的延續、細化與發展。例如對于施工總包招標而言,項目設計成果則成為文件技術部分編制的重要基礎,項目投資估算、設計概算材料則是招標文件對應經濟內容形成的條件。以科學為原則,必須保障招標活動的準備達到成熟狀態,招標前期相關行政許可手續必須齊備,有關項目管理策劃方案已經形成,項目實施階段重點問題已經形成有效方案措施,以及項目難點問題論證已經完成等,只有這樣才能充分確保招標活動按既定目標實現,并達到既定期望成效。

5.3落實項目管理要求。項目管理咨詢機構本著科學管理需要而形成的項目管理規劃文件成為了招標文件編制的指引。項目管理過程所形成的各類會議紀要中有關決議事項,需在締約階段落實。以管理為導向,確保系統而完整的管理要求在招標文件中得以充分部署,這包括項目管理過程維度中各有關重要管理事項的快速部署,項目管理要素維度中各要素管理計劃、應對措施在締約階段的有效安排。此外,還包括項目管理干系人維度中各有關各參建單位協同關系確立、職責分工的明確以及協同工作模式搭建等。

5.4確保實現優選目標。以目標為導向,要確保充分達到締約優選的狀態。從招標文件編審原則出發,重點發揮招標競爭性本質及在實現中標單位優選方面的突出作用。科學合理設置評標辦法,充分結合市場競爭環境,全面而系統地評價考量投標水平,確保中標單位針對項目管理要求的充分響應,保證中標單位具備高質量履約的能力,充分調動投標單位滿足項目管理利益訴求、響應招標過程的積極性。

5.5落實管理委托合同約定。項目管理委托合同約定了項目管理咨詢機構所享有的權力、應履行的義務及應承擔的責任,同時也明確了其組織開展項目管理服務的目標。基于該條件,在招標文件編審中,項目管理咨詢機構應確保合同中管理責權利約定及自身管理利益訴求充分納入招標文件。這是通過招標活動向擬中標的各參建單位轉移管理風險的重要抓手,也是落實項目法人管理要求與利益訴求的重要方式,通過對照依托項目管理委托合同的編審,將使得管理責權利在各參建單位中傳遞,為面向合約的管控體系形成奠定堅實基礎。

6結束語

工程建設項目管理人員有必要從項目管理全局視角審視招標管理問題,克服實踐通行做法中有關招標文件編審的局限,搭建更為科學合理的編審模式。抓住項目招標各階段特點,充分把握好各項編審重要原則與思想。筆者相信,在本文所述招標文件編審思路指引下,招標文件編制質量將得以提升,招標活動在工程建設項目管理中的積極作用也將更加顯著。

參考文獻

[1]張建圓 吳振全.工程建設項目暫估價招標過程文件編審探討[J]招標采購管理,2018(11).

[2]吳振全 張建圓.工程建設項目監理招標文件編審要點[J]招標采購管理,2018(9).

[3]吳振全. 工程建設項目設計招標文件編審思路與要點[J]招標采購管理,2016(9).

[4]吳振全 朱迎春 劉松橋. 工程施工招標文件編審思路探討[J]招標采購管理,2015(8).


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